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ntroducción

Desde el momento mismo de la creación del Parque Nacional Galápagos su historia es la historia del conflicto de intereses contrapuestos de conservación y desarrollo económico, la tensión entre dos visiones estructuralmente diferentes y contradictorias y cuyo trasfondo político llevó a exacerbar las diferencias, sobre todo en los últimos tiempos.

La visión de la conservación tuvo su origen a partir del grupo que impulsó la creación del Parque Nacional Galápagos, sector conformado por personas e instituciones científicas y ambientalistas nacionales e internacionales. El sector que aboga por el desarrollo económico está conformado por dos sectores bien diferenciados y enfrentados entre ellos: el sector turístico galapagueño y los grandes agentes turísticos insulares. En tanto que la visión de desarrollo humano expresa las necesidades de desarrollo humano sostenible presentes en la población galapagueña, su urgencia por contar con servicios básicos y condiciones que mejoren su calidad de vida. La mayor parte de la población galapagueña obtiene sus ingresos de la pesca artesanal, fuente de ingresos fuertemente arraigada en la tradición local y rechazada por el sector conservacionista por atentar contra la biodiversidad de la reserva marina.

Estas tensiones entre ambas visiones han deteriorado todo el entramado institucional de las islas, lo que se pone de manifiesto cuando los dos partidos políticos con predominancia en el desarrollo político de Galápagos, socialcristianos y demócratapopulares, se disputan el dominio de las instancias de control y manejo del archipiélago, aquellas que tienen el mandato por la Ley Especial para regular las actividades económicas (INGALA, PNG).

Y siendo el PNG la institución más grande e importante del archipiélago, el conflicto se centra en los intentos por manejarlo, incidir en el nombramiento de sus autoridades y en la contratación de empleados y trabajadores que se encuentran sujetos a la remoción por contratos anuales y son designados por el director.

Actualmente, la única opción que está siendo aceptada por los principales sectores es la de buscar un nuevo enfoque que refleje el equilibrio y la concertación entre ambas visiones y posibilite una mayor y mejor capacidad de gobernabilidad institucional. Se intenta encontrar la forma de compatibilizar las aspiraciones del crecimiento económico, el bienestar social y la conservación y uso sustentable de recursos naturales. La preservación de este ecosistema único en el mundo orientado a alcanzar el desarrollo humano sustentable.

Existe un punto de inflexión en el desarrollo de la gestión de las reservas terrestre y marina del archipiélago de Galápagos, un antes y un después de la Ley de Régimen Especial para la Provincia de Galápagos promulgada en el año 1998. Su importancia radica no solo en su contenido, sino también en el innovador y participativo proceso de su diseño y en la controversia que produjo su implementación.

Período previo a la Ley Especial

El período anterior a la Ley Especial, a partir de la declaración del Parque Nacional Galápagos (1959), se caracteriza por la falta de inclusión y participación de importantes sectores de la sociedad galapagueña en momentos trascendentales de la historia de la gestión del archipiélago. Sobre todo en dos momentos: la creación del PNG y la declaración de la Reserva Marina.

Esto implica que la creación del PNG trajo aparejada la expresión de tensiones entre intereses opuestos, entre sectores que abogaban por la conservación y otros que buscaban un mayor desarrollo económico. El enfoque preservacionista ortodoxo prevaleciente y la falta de participación de importantes grupos, implicó que las decisiones sobre el manejo de la reserva fuesen tomadas exclusivamente por el PNG, junto con la asistencia técnica de la Fundación Charles Darwin.

Los diversos sectores excluidos del proceso de la toma de decisiones no tenían garantías de que los recursos se manejaran de manera sustentable, lo que llevó a la persistencia de tensiones y generó desconfianza respecto a la gestión del PNG. Particularmente esto se ve en el proceso de zonificación del PNG, que no tuvo en cuenta las necesidades de amplios sectores de la población. Al no existir un marco jurídico que respaldara al decreto de creación del parque, el gobierno nacional delegó la demarcación de límites a la Fundación Charles Darwin. Esto generó un clima de desconfianza y tensiones en los diferentes sectores galapagueños hacia la alianza entre el parque y los conservacionistas. La población local, mal informada y excluida del proceso de toma de decisiones, adoptó una actitud de oposición y el proceso tuvo que ser anulado.

Algo similar ocurrió con la declaración de la Reserva Marina (1986) y la aprobación del Plan de Manejo (1992), que se produjeron conflictos por el traspaso de un sistema de acceso libre a todo el territorio de la reserva a otro de acceso restringido tanto en las islas pobladas como en las despobladas. Este traspaso fue hecho sin un proceso previo de información, concientización, persuasión y/ o negociación con los principales sectores. Fue creada sin consulta previa y sin prever un mecanismo de compensación para potenciales damnificados, hubo así un perjuicio de los sectores cuyas actividades económicas se vinculaban a la reserva, el sector que mayores problemas tuvo fue el de los pescadores artesanales. La creación de la reserva fue inclusive una decisión unilateral tomada por el PE para evitar controversias con el Congreso.

La falta de participación de amplios sectores con sus diversos intereses durante este período produjo conflictos hacia el interior de cada sector y hacia el exterior con los demás grupos socioeconómicos. El PNG y la Fundación Charles Darwin adquirieron así un papel preponderante en la gestión de la reserva terrestre y marina, pero pagaron un alto costo representado en la creciente desconfianza que esto fue generando en la población galapagueña. El perfil del PNG se fue conformando muy vinculado a la preservación, con lo cual la población local tendió a percibirlo como un órgano científico representante de intereses internacionales abstractos que no tenía en cuenta a la población local, sus necesidades de crecimiento económico y de mejora en su calidad de vida.

El problema de la superposición de competencias y jurisdicciones y la puja por los cargos políticos comienza con la declaración de Galápagos como provincia en 1973, lo que hizo que una población de un número relativamente escaso de habitantes tuviera una prefectura y tres alcaldías en disputa. Y se acentúa luego de la reforma constitucional de 1998, que dio dos diputados como mínimo a cada provincia. Se genera en este sentido un problema de doble autoridad, entre el PNG y las autoridades públicas provinciales. Se dio así una superposición entre instituciones públicas y también no se debe olvidar el particular papel de la Fundación Charles Darwin, aunque finalmente se impuso el PNG como institución por excelencia para el manejo de las Islas.

Esta dualidad jurídica entre el PNG y autoridades provinciales, refleja la tensión entre la autoridad del gobierno nacional y las necesidades de la población local respecto de la toma de decisiones sobre el manejo de Galápagos.

Período a partir de la Ley Especial

La Ley de Régimen Especial de la Provincia de Galápagos significó un innovador proceso que permitió por primera vez la participación de los sectores sociales y económicos más importantes del archipiélago en la toma de decisiones y el manejo de la reserva marina. Al único sector que se excluyó fue al pesquero industrial por violar en reiteradas oportunidades los límites establecidos para el desarrollo de su actividad y producir así un impacto ambiental muy perjudicial para el ecosistema marino.

Con el proceso de elaboración e implementación de esta ley se buscaba el desarrollo sustentable, la distribución equitativa de beneficios y la participación local en la toma de decisiones.

El proceso comenzó en 1996 a raíz de los conflictos entre sector pesquero y turístico del año anterior (1995). Los pescadores que reclamaban una mayor participación en los ingresos provenientes del turismo, se expresaron por medio de huelgas y amenazas de secuestrar un barco de turistas. También por ese momento, había rumores de que la UNESCO iba a incluir a Galápagos en la lista de patrimonios de la humanidad en peligro. Otro punto a tener en cuenta es el malestar del sector pesquero local por las distintas restricciones y períodos de veda para desarrollar su actividad, lo que llevaba a enfrentamientos con los conservacionistas.

En base a estos acontecimientos las autoridades del PNG y el sector conservación, decidieron abrirse al diálogo y llevar adelante un proceso participativo para revisar el plan de manejo de la reserva marina.

La Ley Especial también logra poner fin a las disputas por la jurisdicción entre autoridades provinciales y de conservación y crea un órgano de manejo participativo de la reserva marina, la Junta de Manejo Participativo, que permite la articulación de actores y un mayor nivel de autonomía local en la toma de decisiones del manejo de la provincia.

Igualmente, desde su promulgación se fue produciendo una retracción gradual de espacios de manejo participativo creados por dicha ley y fueron progresivamente reemplazados por negociaciones bilaterales.

La puja política en torno al control del PNG se vio fuertemente reflejada durante los últimos dos años, período en el cual pasaron 12 personas por el puesto de director del parque. El conflicto político central se ve así claramente reflejado en la relación de tensión entre el Ejecutivo y Legislativo nacionales.

El problema de gobernabilidad del PNG se intensifica debido a que el ex presidente de la República Lucio Gutiérrez tenía dificultades para conseguir apoyo parlamentario. La manifiesta debilidad del ejecutivo lo condujo a la necesidad de otorgar cargos clave de la burocracia galapagueña a personas vinculadas al diputado Andrade, a cambio de conseguir apoyo parlamentario.

Una muestra significativa de la ingobernabilidad en la gestión del PNG, se dio cuando se produjo la designación de Fausto Cepeda como director del parque, quien no había calificado para un puesto de menor jerarquía en la isla San Cristóbal. El alto nivel de confrontación y la huelga de los guardaparques lograron impedir que Cepeda asumiera el cargo.

El problema del PNG es así un problema de gobernabilidad asociado a falta de confianza y legitimación por parte de población galapagueña hacia la autoridad del parque. La creciente politización en torno a la designación del puesto de director, condujo a una situación de falta de estabilidad y de ingobernabilidad, a la dificultad de llevar adelante programas y ejecutar políticas a largo plazo.

De hecho se hizo una consultoría financiada por el BID y el PNUD pero hasta el momento no fue tenida en cuenta en el proceso de designación del cargo de director.

Ante la creciente amenaza ecológica que representa el crecimiento del turismo que visita el archipiélago, la falta de control efectivo a los cupos de inmigración-por la debilidad de control a cargo del INGALA- y las actividades del sector pesquero artesanal, se pone en entredicho la credibilidad y capacidad del Estado ecuatoriano de hacerse cargo de la protección de este patrimonio único de la humanidad.

Iniciativa del Ecuador para el Desarrollo Sostenible y Conservación de Galápagos

Desde la actividad de las agencias de cooperación internacional, las fundaciones de conservación nacionales e internacionales y ciertos organismos multilaterales, se está avanzando en una mayor articulación de esfuerzos para la elaboración de alternativas que permitan conciliar los intereses de los distintos sectores económicos en conflicto en el archipiélago y de éstos con las aspiraciones de conservación de las reservas marina y terrestre. También existen proyectos destinados al fortalecimiento institucional y mejora de la eficiencia de los organismos gubernamentales encargados del manejo y control del archipiélago, y de la construcción de confianza en las instancias de manejo participativo.

Durante el 2005, el Ministerio del Ambiente, con la participación de todos los cooperantes internacionales representados en la Mesa de Galápagos, ha venido impulsando un proceso de consulta y planificación en Galápagos, con el objetivo de promover condiciones y políticas que mejoren la sostenibilidad de Galápagos. Los participantes en la Mesa Galápagos han expresado su interés en llevar a cabo una cooperación técnica en apoyo a la ejecución de la “Iniciativa del Ecuador para el Desarrollo Sostenible y Conservación de Galápagos”, que tenga en cuenta las recomendaciones de la denominada Iniciativa Strong[1]

El Ministerio del Ambiente es la principal autoridad respecto a políticas, estrategias, regulaciones, inspección y manejo en los temas ambientales. Es la principal autoridad responsable de la Administración del Parque Nacional Galápagos, preside la Autoridad Interinstitucional de Manejo así como el Comité Técnico y de Planificación del Consejo del Instituto Nacional Galápagos (INGALA). El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo coordina e implementa, a pedido del Gobierno del Ecuador, varios proyectos en el Archipiélago de Galápagos, en un proceso que busca generar una visión compartida de futuro para Galápagos, funcionando a tres niveles íntimamente interrelacionados: político, técnico y de participación ciudadana.

Finalmente se firmó un memorando de entendimiento entre el Ministerio del Ambiente y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo para la cooperación y la implementación de la “Iniciativa del Ecuador para el Desarrollo Sostenible y Conservación de Galápagos”, en el cual las partes se comprometieron a cooperar para:

* Implementar las acciones urgentes requeridas para fortalecer el Parque Nacional Galápagos, principalmente mediante la realización del proceso de selección del Director Titular del PNG a través de un proceso de selección por méritos, así como la implementación de las recomendaciones de la consultoría “Diagnóstico del PNG y de la administración de las áreas protegidas de Galápagos”.

* Facilitar la realización de un proceso de diálogo político y planificación que permita definir una visión de futuro común sobre el desarrollo sostenible y conservación del archipiélago de Galápagos entre los diversos actores locales, nacionales e internacionales, brindando cooperación técnica mediante el establecimiento de una Unidad Coordinadora de apoyo al MAE que estará a cargo de facilitar y coordinar este proceso.

* Realizar un foro internacional de lanzamiento de la “Iniciativa del Ecuador para el Desarrollo Sostenible y Conservación de Galápagos, consultando previamente con autoridades locales, nacionales y cooperantes internacionales sobre el concepto de esta Iniciativa, con el fin de contar con su colaboración en el proceso.

Facilitar la realización de diversas visitas del MAE a Washington y Nueva York, centros financieros del mundo y aglutinadores de los representantes de los principales organismos internacionales y de cooperación, para contar con más actores afines a la propuesta de la Iniciativa.

* Apoyar en el desarrollo de un segundo taller de consensos con las autoridades locales, nacionales y los organismos de cooperación internacional, con el fin de preparar el evento cumbre que sería la Cumbre Política, para concluir con una mesa de donantes para la financiación de la propuesta de la Iniciativa.

* Armonizar el Plan de Manejo del PNG, el Plan Regional del INGALA, los Planes Municipales, así como la identificación de las correspondientes áreas de inversión, lo cual constará en un respectivo estudio de armonización.

* Apoyar el fortalecimiento de la Secretaría Técnica del Comité Técnico y de Planificación del INGALA.

* Reforzar los mecanismos de coordinación de la cooperación internacional para Galápagos.

Al día de hoy, la Mesa de Cooperantes ha hecho importantes avances en torno a la identificación de acciones futuras para trabajar en torno al fortalecimiento institucional de las principales instituciones de Galápagos (PNG, INGALA), inclusive en las últimas semanas se ha abierto la convocatoria para la selección de Director del PNG a nivel local.

Se ha realizado también en febrero un taller de la Comisión para el análisis de mecanismos y líneas de financiamiento para el sector pesquero de Galápagos, de la Mesa de Cooperantes, con los objetivos de: conocer las necesidades y expectativas del sector pesquero, conocer los avances que se han realizado respecto de mecanismos y líneas de financiamiento para el sector pesquero y para establecer un plan de acción para la implementación de mecanismos financieros para el sector pesquero.

rk/cases/view.pl?cases_id=4;lang=es